Выборы и избирательное право в зеркале судебных решений : монография / Е. И. Колюшин. 3-е изд., перераб. и доп. 2017. 384 с.
Автор предпринял попытку на основе собственного опыта участия в организации и проведении выборов, анализа нормативного материала и более 600 судебных решений показать восприятие теории избирательного права, практики выборов и избирательного законодательства судебной властью, которой отведена роль верховного защитника избирательных прав граждан. Вносятся предложения по развитию избирательного законодательства и обеспечению единства судебной практики.
Опт. цена: 960 р. 128340.04.01
Содержание
Введение 5
Глава I. Принципы выборов и избирательного права в теории, законодательстве и судебной практике 13
§ 1. Теоретические споры о ключевых понятиях 13
§ 2. Принципы выборов и избирательного права в судебных решениях 22
Глава II. Избирательные права, правоотношения и ответственность за нарушение избирательного законодательства 34
§ 1. Перечень избирательных прав и их гарантий 34
§ 2. Избирательные правоотношения 43
§ 3. Сроки на выборах и в избирательном праве 49
§ 4. Конституционно-правовая и иные виды ответственности за нарушение избирательного законодательства 56
Глава III. Подведомственность, подсудность и особенности отдельных видов судопроизводства по делам, возникающим из избирательных правоотношений 79
§ 1. Подведомственность и особенности общих правил судопроизводства в Конституционном Суде Российской Федерации 79
§ 2. Подведомственность и подсудность в судах общей юрисдикции по делам, возникающим из избирательных правоотношений 83
§ 3. Особенности административного судопроизводства по делам, возникающим из избирательных правоотношений 97
Глава IV. Дела, возникающие из правоотношений при формировании и расформировании избирательных комиссий, обеспечении полномочий членов комиссий 116
§ 1. Концепция правового регулирования статуса избирательных комиссий и их членов 116
§ 2. Дела, возникающие из правоотношений при формировании избирательных комиссий 121
§ 3. Дела, возникающие из правоотношений при оспаривании прав и обязанностей члена избирательной комиссии 131
§ 4. Дела, возникающие из правоотношений при расформировании избирательных комиссий 138
Глава V. Дела, возникающие из правоотношений при назначении выборов и определении круга избирателей 142
§ 1. Концепция правовой регламентации назначения выборов, определения круга избирателей и избирательных округов 142
§ 2. Дела, возникающие из правоотношений при оспаривании назначения выборов 149
§ 3. Дела, возникающие из правоотношений при определении избирательных округов и региональных групп кандидатов в депутаты 165
§ 4. Дела, возникающие из правоотношений при учете и регистрации избирателей, составлении списков избирателей 174
Глава VI. Дела, возникающие из правоотношений при выдвижении и регистрации, отмене регистрации кандидатов, списков кандидатов 181
§ 1. Концепция правовой регламентации выдвижения и регистрации кандидатов, списков кандидатов 181
§ 2. Дела, возникающие из правоотношений при выдвижении кандидатов, списков кандидатов 187
§ 3. Дела, возникающие из правоотношений при регистрации и отмене регистрации кандидатов, списков кандидатов 203
Глава VII. Дела, возникающие из правоотношений предвыборной агитации 245
§ 1. Концепция правового регулирования предвыборной агитации 245
§ 2. Споры о различиях между информированием о выборах и предвыборной агитацией 255
§ 3. Судебная защита права на получение безвозмездно в средствах массовой информации эфирного времени и печатных площадей 267
§ 4. Споры о правомерности использования в агитационных материалах изображения и фамилии физического лица 273
§ 5. Практика квалификации нарушений свободы информации 277
§ 6. Подкуп избирателей 284
§ 7. Иные дела, возникающие из правоотношений предвыборной агитации 295
Глава VIII. Дела, возникающие из правоотношений при голосовании, подсчете голосов, определении результатов выборов и их опубликовании 302
§ 1. Концепция правового регулирования заключительной стадии выборов 302
§ 2. Дела, возникающие из правоотношений при голосовании и подсчете голосов избирателей 310
§ 3. Дела, возникающие из правоотношений при определении итогов и результатов выборов, распределении депутатских мандатов 320
§ 4. Дела, возникающие из правоотношений по поводу несовместимости других обязанностей со статусом выборной должности 340
Глава IX. Финансирование выборов 346
§ 1. Концепция правового регулирования финансирования организации выборов и избирательных фондов 346
§ 2. Дела, возникающие из правоотношений при финансировании избирательных кампаний кандидатов, политических партий 351
Заключение 377
Предисловие
Теоретические концепции выборов, избирательное законодательство и практика судебной защиты избирательных прав являются самостоятельными ценностями. Каждая из них — предмет юридического анализа. Библиография исследований по названной проблематике весьма обширна. Предлагаемая книга, безусловно, встраивается в ряд этих исследований. Вместе с тем работа претендует на новизну методологии анализа. Предпринята попытка показать восприятие теории избирательного права, практики выборов и избирательного законодательства судебной властью, которой в соответствии с принципом разделения властей отведена роль верховного защитника избирательных прав граждан. Суды не занимаются организацией и проведением выборов, избирательных кампаний кандидатов, политических партий, не являются участниками, субъектами избирательных правоотношений, но оказывают серьезное влияние на выборы. При часто меняющихся избирательном законодательстве, политической и экономической ситуациях суды оказывают большое влияние на понимание содержания и на развитие избирательного законодательства, которое нужно оценивать в зависимости от степени эффективности судебной защиты избирательных прав граждан.
Судебная защита избирательных прав граждан осуществляется Конституционным Судом РФ, конституционными (уставными) судами субъектов РФ (роль которых на практике фактически номинальна) и судами общей юрисдикции. Суды выполняют функции предотвращения нарушений избирательных прав, устранения препятствий для их реализации, а также восстановления нарушенных избирательных прав граждан России.
В порядке общей превенции любое судебное решение по избирательным спорам косвенным образом предотвращает или способствует предотвращению нарушения избирательных прав граждан, не участвующих в данном деле. Применение мер ответственности за нарушение избирательных прав одних граждан в определенной степени предотвращает нарушение избирательных прав других граждан. Однако Конституционный Суд РФ наиболее рельефно реализует эту функцию посредством абстрактного нормоконтроля при проверке конституционности законов о выборах. Так, сделанный в постановлении от 17 ноября 1998 г. Конституционным Судом РФ вывод о недопустимости применения пятипроцентного барьера в том случае, если партии и избирательные блоки, преодолевшие этот барьер, не получат в общей сложности абсолютного большинства голосов избирателей, поданных на выборах, предотвращает нарушение избирательных прав граждан, которые и составляют указанное абсолютное большинство. Решение, содержащееся в постановлении Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 г. № 15-П относительно конституционности отдельных положений Федерального закона от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав), касающихся регламентирования предвыборной агитации, предотвратило большое число нарушений избирательных прав и избирателей, и кандидатов в период предвыборной агитации. Следует заметить, что, как будет показано ниже, Конституционный Суд РФ наполнил нормы закона в части квалификации деятельности как агитационной по существу новым содержанием. Суд принял более 40 постановлений и десятки определений по делам, возникающим из избирательных правоотношений, каждое из которых предотвратило многие нарушения избирательных прав. Суды общей юрисдикции могут принять решение о роспуске избирательной комиссии, т. е. о привлечении комиссии к конституционно-правовой ответственности. При этом предотвращается дальнейшее нарушение избирательных прав граждан со стороны распущенной комиссии.
Функция устранения препятствий для реализации избирательных прав осуществляется прежде всего судами общей юрисдикции. Например, при признании судом решения избирательной комиссии недействительным или отмене незаконного решения (об отказе в приеме документов, в регистрации кандидатом в депутаты, об итогах голосования, о результатах выборов) избирательная комиссия обязана совершить определенные действия (соответственно принять документы от кандидата, зарегистрировать кандидата, определить итоги голосования, результаты выборов). Различные изменения в списках избирателей (включение или исключение из списка) могут рассматриваться как устранение препятствий для реализации как активного, так и пассивного избирательного права (исключение из списка избирателей на основе судебного решения влечет повышение явки избирателей до уровня, необходимого для признания выборов состоявшимися в то время, когда таковой существовал, и, следовательно, устраняет препятствие для определения победителя).
Восстановление нарушенного избирательного права судом происходит, например, вследствие принятия им решений, обязывающих избирательную комиссию зарегистрировать гражданина кандидатом на выборную должность, выдать удостоверение зарегистрированного кандидата в депутаты, решений, обязывающих компетентный орган назначить выборы, назначить представителя политической партии в состав избирательной комиссии и др.
В силу скоротечности избирательных кампаний весьма острой является проблема своевременной и эффективной защиты избирательных прав граждан. Нередко устранение препятствий реализации избирательного права происходит после выборов, поэтому далеко не всегда возможно восстановление нарушенного избирательного права. Кроме того, поскольку любая избирательная кампания представляет собой ряд последовательно меняющих друг друга действий, устранение препятствий реализации избирательных прав на предыдущей стадии выборов порождает проблему восстановления этих прав на последующих стадиях, но решить ее в полном объеме и теоретически, и практически можно далеко не всегда. Прежде всего возникает проблема соотношения прав различных участников избирательного процесса и выбора приоритетов. Например, при установлении судом после дня голосования незаконности отмены регистрации маргинального кандидата (т. е. в отношении которого заведомо и достоверно известно, что он не пользуется поддержкой значительного числа избирателей) восстановление нарушенного избирательного права этого кандидата теоретически в полной мере возможно только путем отмены результатов выборов и назначения новых. Однако в этом случае будут нарушены избирательные права не только победившего на выборах, но и избирателей, принявших участие в голосовании, независимо от их волеизъявления. Теоретически восстановление нарушенного избирательного права не должно сопровождаться нарушением избирательных прав других граждан, но в случае отмены результатов выборов таковое практически невозможно.
В постановлении от 15 января 2002 г. № 1-П Конституционный Суд РФ констатировал, что «окружная избирательная комиссия и суды не обеспечили своевременную и эффективную защиту пассивного избирательного права заявителя, в результате чего он был неправомерно лишен возможности участвовать в выборах в качестве кандидата в депутаты». Поэтому Конституционный Суд РФ в указанном постановлении высказался за компенсацию судом негативных последствий нарушения пассивного избирательного права кандидата, которому незаконно отказано в регистрации, а восстановление его пассивного избирательного права проведением повторных выборов невозможно. При этом Конституционный Суд РФ исходил и из обязанности восстановления доброго имени гражданина на основе признания и возмещения государством причиненного вреда.
Следует сказать, что законодательство и судебная практика, кроме отдельных случаев возмещения вреда небольшими денежными суммами, пока не знают конкретных мер и механизмов такой компенсации. Видимо, речь могла бы идти о солидных (применительно к уровню выборов) денежных компенсациях, включающих, безусловно, и возмещение произведенных на избирательную кампанию расходов. Возможно возложение на средства массовой информации обязанностей по преданию гласности допущенных в отношении кандидата нарушений.
В настоящей работе проанализировано более 600 судебных решений. Большая часть судебных решений не публикуется и даже не попадает в известные справочные правовые системы «КонсультантПлюс» и «Гарант». Однако в последнее время благодаря усилиям со стороны избирательных комиссий по налаживанию информационного взаимодействия с судами применительно к решениям по делам, возникающим из избирательных правоотношений, наблюдается рост числа опубликованных судебных решений. При подготовке настоящей работы использовались также следующие издания, в которых опубликованы судебные решения: «Избирательное право и избирательный процесс в решениях Конституционного Суда Российской Федерации. 1992—1999» (М., 2000); «Избирательное право и избирательный процесс в решениях Конституционного Суда Российской Федерации. 2000—2007» (М., 2008). Отдельные решения Конституционного Суда РФ, касающиеся защиты избирательных прав граждан, опубликованы в следующих книгах: Н. С. Бондарь и А. А. Джагарян «Конституционная ценность избирательных прав в России» (М., 2005); «Избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации в решениях Верховного Суда Российской Федерации (1995—2000)» (М., 2001). Решения Верховного Суда РФ, принятые в 2001—2006 гг., изданы Центральной избирательной комиссией РФ (далее — ЦИК РФ) отдельными сборниками в 2002—2007 гг. В ряде субъектов РФ (например, в Республике Коми, Республике Хакасия, Владимирской, Вологодской, Иркутской, Курганской, Московской, Ростовской, Сахалинской областях) избирательными комиссиями изданы судебные решения по избирательным спорам.
В обобщениях судебной практики по гражданским делам, публикуемых в «Бюллетене Верховного Суда Российской Федерации», имеются материалы по избирательным спорам. В 2007 г. Верховный Суд РФ провел в Саратове и Томске семинары судей судов всех субъектов РФ с участием представителей ЦИК РФ и других избирательных комиссий, посвященные практике рассмотрения дел о защите избирательных прав граждан. В 2009 г. Верховный Суд РФ совместно с ЦИК РФ выпустил сборник «Судебная практика по делам о защите избирательных прав граждан Российской Федерации. 2008».
Длительное время назревала потребность в проведении Пленума Верховного Суда РФ по вопросам применения избирательного законодательства. Этому, правда, препятствует нестабильность избирательного законодательства, которое существенно изменяется перед каждым новым избирательным циклом, что не способствует выработке единой судебной практики. Кроме того, многие ссылаются на сравнительно небольшой удельный вес (около 0,0003%) избирательных споров в общем числе рассматриваемых судами гражданских дел. Однако едва ли последний аргумент следует считать весомым. Избирательные споры по своему общественному звучанию и большому кругу участников и заинтересованных лиц обычно бывают весьма острыми, серьезно влияют на формирование отношения граждан не только к правосудию, но и к власти в целом, поэтому крайне важно единообразие судебной практики. Например, по данным ВЦИОМ, среди тех, кто не собирается идти на выборы, 31% считают, что они «наверняка будут сфальсифицированы».
Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 31 марта 2011 г. № 5 «О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в целях формирования единообразной судебной практики впервые дал судам разъяснения по делам данной категории. Постановление подлежит применению с учетом того, что гл. 23—262 ГПК РФ утратили силу с 15 сентября 2015 г. и с этого же срока введен в действие Кодекс административного судопроизводства РФ. 16 марта 2016 г. Президиумом Верховного Суда РФ утвержден Обзор судебной практики по вопросам, возникающим при рассмотрении дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. 27 марта 2016 г. Пленум Верховного Суда РФ принял постановление «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации».
Обобщение судебной практики по избирательным спорам осуществляют и отдельные исследователи. Полезна неоднократно издававшаяся работа Л. В. Лазарева «Правовые позиции Конституционного Суда России». Практике судов общей юрисдикции посвящены, в частности, работы А. Г. Сидякина, Е. И. Колюшина, И. Ф. Галушко, М. И. Минаевой, Д. Н. Вдовина, А. В. Семина и др.
Изданы учебники, комментарии к федеральным законам «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», которые обращаются к судебной практике, хотя и весьма фрагментарно.
В содержательной монографии М. С. Матейковича одна из глав посвящена отдельным теоретическим вопросам судебной защиты указанных прав. Проблемы административной и уголовной ответственности за нарушение избирательных прав касались в своих работах В. В. Игнатенко и С. Д. Князев, которые длительное время возглавляли избирательные комиссии соответственно Иркутской области и Приморского края. Процессуальные аспекты вопроса анализировались в статье одним из крупнейших специалистов по гражданскому процессу М. К. Треушниковым.
Нестабильность избирательного законодательства снижает актуальность судебных решений с точки зрения обеспечения единообразия судебной практики.
В работе предпринята попытка выявить «живое» избирательное право, степень реальности различных принципов избирательного права и избирательных прав граждан, возможности их судебной защиты. На этой основе вносятся предложения по совершенствованию избирательного законодательства, практики выборов и судебной защиты избирательных прав граждан.
Выше уже говорилось о нестабильности избирательного законодательства РФ. В последние годы неоднократно принимались федеральные законы «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в 1994 (не регулировал гарантии права на участие в референдуме), 1997 и 2002 гг.) и «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (в 1995, 1999, 2002, 2005 и 2014 гг.). Кроме того, в эти законы постоянно вносились изменения. В настоящей работе исследуются судебные решения разных лет, ссылки в которых даны на действующие в соответствующее время редакции федеральных законов.
Работа адресована политическим партиям и их избирательным штабам, кандидатам на выборные должности, организаторам выборов. Она может быть полезна и судьям.