Комментарий к Федеральному закону «Об оперативно-розыскной деятельности». С приложением решений Конституционного Суда Российской Федерации и обзоров практики Европейского Суда по правам человека / [отв. ред. В. С. Овчинский] ; вступ. ст. В. Д. Зорькина. — 3-е изд., доп. и перераб. 2018. 576 с.
Издание представляет собой постатейный комментарий к Федеральному закону «Об оперативно-розыскной деятельности» с учетом внесенных в него изменений. Комментарий подготовлен на основе действующего российского законодательства. В нем широко использованы акты международного права, решения Конституционного Суда РФ и Европейского Суда по правам человека, посвященные вопросам оперативно-розыскной деятельности.
Опт. цена: 1349,90 р. 249700.06.01
Содержание
В. Д. Зорькин. Вступительная статья 5
Предисловие 11
Список сокращений 13
Об оперативно-розыскной деятельности Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ
Глава I. Общие положения 18
Статья 1. Оперативно-розыскная деятельность 18
Статья 2. Задачи оперативно-розыскной деятельности 24
Статья 3. Принципы оперативно-розыскной деятельности 39
Статья 4. Правовая основа оперативно-розыскной деятельности 47
Статья 5. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина при осуществлении оперативно-розыскной деятельности 56
Глава II. Проведение оперативно-розыскных мероприятий 84
Статья 6. Оперативно-розыскные мероприятия 84
Статья 7. Основания для проведения оперативно-розыскных мероприятий 138
Статья 8. Условия проведения оперативно-розыскных мероприятий 163
Статья 81. Особенности проведения оперативными подразделениями органов федеральной службы безопасности оперативно-розыскных мероприятий в сфере осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства 183
Статья 9. Основания и порядок судебного рассмотрения материалов об ограничении конституционных прав граждан при проведении оперативно-розыскных мероприятий 194
Статья 10. Информационное обеспечение и документирование оперативно-розыскной деятельности 206
Статья 11. Использование результатов оперативно-розыскной деятельности 241
Статья 12. Защита сведений об органах, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность 262
Глава III. Органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность 267
Статья 13. Органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность 267
Статья 14. Обязанности органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность 283
Статья 15. Права органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность 296
Статья 16. Социальная и правовая защита должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность 308
Глава IV. Содействие граждан органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность 317
Статья 17. Содействие граждан органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность 317
Статья 18. Социальная и правовая защита граждан, содействующих органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность 321
Глава V. Финансовое обеспечение оперативно-розыскной деятельности 335
Статья 19. Финансовое обеспечение оперативно-розыскной деятельности 335
Глава VI. Контроль и надзор за оперативно-розыскной деятельностью 339
Статья 20. Контроль за оперативно-розыскной деятельностью 339
Статья 21. Прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью 341
Статья 22. Ведомственный контроль 354
Статья 23. Вступление в силу настоящего Федерального закона 358
Приложения
Приложение 1. Перечень нормативных правовых актов Российской Федерации и международно-правовых документов, регулирующих оперативно-розыскную деятельность 360
Приложение 2. Решения Конституционного Суда Российской Федерации, содержащие правовые позиции по вопросам оперативно-розыскной деятельности (Извлечения) 394
Приложение 3. Обзор решений Европейского Суда по правам человека по вопросам специальных средств расследования (оперативно-розыскной деятельности) 538
Приложение 4. Национальная безопасность и практика Европейского Суда по правам человека. Обзор Отдела по проведению исследований Европейского Суда по правам человека 561
Предисловие
Принятая в 1993 г. всенародным голосованием Конституция РФ заложила правовой фундамент, который обеспечил политическую, экономическую, социальную целостность России. Именно Конституция РФ является системным выражением главных юридических ценностей, определяющих лицо новой и исторически преемственной России: верховенство права, прирожденные и неотчуждаемые права и свободы человека (что закреплено в качестве одной из основ конституционного строя). Признание, соблюдение и защита последних — обязанность государства. Данные положения Конституции РФ корреспондируют международно-правовым документам, в том числе Всеобщей декларации прав человека, Международному пакту о гражданских и политических правах, а также Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Конституционные ценности образуют системное единство и находятся в определенном иерархическом соподчинении. Важнейшей задачей при реализации Конституции РФ является поддержание баланса и соразмерности конституционно защищаемых ценностей, целей и интересов. При этом недопустимы подмена одной ценности другой или ее умаление за счет другой ценности.
В целях защиты конституционных ценностей (в том числе прав и свобод других лиц) на основе их баланса допускается в случае необходимости соразмерное ограничение прав и свобод человека и гражданина. В соответствии с Конституцией РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Таким образом, Конституция РФ предусматривает не умаление и отрицание прав и свобод, а их ограничение, т. е. законное определение конкретных границ, пределов их осуществления. Ограничения не могут распространяться на само существо права. В противном случае это будет не ограничение, а умаление, уничтожение прав и свобод, что несовместимо с достоинством человека. Ограничения должны устанавливаться законодателем не произвольно, а на основе заложенных в Конституции РФ принципов справедливости, равенства и соразмерности. Без выполнения данных условий верховенство права невозможно.
Исходя из принципов справедливости, юридического равенства, законности, соразмерности ограничения прав и свобод возникают, изменяются и прекращаются разнообразные правоотношения, в том числе в сфере борьбы с преступностью, ответственности за правонарушения. Через призму конституционных ценностей рассматриваются отношения человека, его прав и свобод, с одной стороны, и государства — с другой.
Признавая принципы верховенства права и демократии, разделения властей, прирожденных и неотчуждаемых прав и свобод человека и гражданина, государство тем самым вводит себя в поле права. Оно должно действовать как правомерный субъект, особенно если это касается вопросов борьбы с преступностью, обеспечения безопасности личности, общества и государства, где различия частного и публичного условны. Право выражает интересы всех составных частей правового общения — граждан, их групп и государства как публичного сообщества в целом, призванного обеспечить верховенство права, соблюдение и защиту прав и свобод человека, в том числе лиц, преступивших закон. Суть права — компромисс интересов. Конституция — его высшее юридическое выражение.
Защищаемые ценности, цели и средства борьбы с преступностью должны согласовываться с правом. В правовом сообществе проблемы преступности и наказуемости, пресечения криминальных конфликтов должны разрешаться конституционно-правовым путем. Противодействие новым вызовам и угрозам, с которыми человечество столкнулось в конце XX — начале XXI в. (терроризм, организованная преступность, коррупция, наркобизнес, торговля людьми, киберпреступность), объективно невозможно без использования правоохранительными органами и специальными службами широкого арсенала особых средств и методов, которые находятся вне рамок уголовного судопроизводства и носят, как правило, негласный характер. Однако без их применения борьба с преступными проявлениями не просто теряет свою эффективность, она практически неосуществима. В условиях обострения проблем преступности в стране, а тем более при наличии глобальных криминальных угроз, средства и методы противодействия им должны быть адекватными степени опасности и могут модифицироваться по видам, основаниям, условиям и форме их применения. При этом важно, чтобы эти средства и методы оставались правовыми по своей сути.
Всегда есть искушение бороться с явлениями, лежащими за пределами права, неправовыми методами. Вместе с тем парадокс права и демократии заключается в том, что демократия и правовое государство должны защищаться от неправовых и антидемократических действий исключительно правовыми и демократическими методами. Иное ведет к разрушению правопорядка и демократии, поскольку конституционно-правовым ценностям угрожают не только разрастающаяся преступность, тем более организованная и транснациональная преступность в ее различных видах, приводящая к замене норм права «теневыми понятиями», но и произвол самой власти. На практике, когда эти две крайности сходятся, государство теряет качество цивилизованной формы политического общежития, криминализируется и перерождается в свою противоположность, государственная власть превращается в произвол либо в беспредел криминализации.
В государственной жизни при осуществлении власти не должно быть ничего неправового. Право выступает в качестве нормативного средства (инструмента) упорядочения отношений и поведения людей. Вместе с тем инструменталистская функция права далеко не исчерпывает его природу и предназначение. Как форма социальной жизни и способ защиты определенных ценностей и целей, а также связанных с этим допустимых средств оно представляет собой важнейшую ценность. Задача государственной власти — защитить ценности, разрешить конфликты (актуальные и потенциальные) и стоящие за ними противоречия, оставаясь в рамках господства права. Именно на этой основе осуществляется соединение силы с правом (власть права и право власти). Конституция не позволяет власти выйти за пределы права. Выход государственной власти за рамки Конституции в борьбе с преступными деяниями влечет не только расшатывание правопорядка и общественного правосознания, но и резко негативные политические последствия для страны.
Преодолевать зло необходимо правовым путем, на основе Конституции. Согласно Конституции должна осуществляться и современная борьба с преступностью, причем таким образом, чтобы не привести к умалению и уничтожению прав и свобод. Разумеется, защита интересов личности, общества и государства от преступных посягательств должна быть эффективной, осуществляемой соответствующими структурами, средствами и методами борьбы с криминалом, но в рамках права и только правовыми орудиями и инструментами. Использование специальных (оперативно-розыскных) методов работы, обмен оперативно-розыскной информацией предусмотрены во многих международно-правовых документах (конвенциях, договорах, соглашениях, рекомендациях, резолюциях и т. д.). В связи с этим состояние законодательства должно быть адекватным криминальным угрозам, соответствовать международно-правовым обязательствам России и общепринятым в цивилизованных государствах стандартам по борьбе с преступностью и коррупцией.
Конституция РФ является необходимой и достаточной основой для развития законодательства и всей правовой системы страны. При этом, закрепляя важнейшие права человека, она предполагает их дальнейшее развитие в историческом контексте. Суть права как нормы свободы остается, а конкретно-историческое содержание обогащается. С этой целью все органы государственной власти — законодательной, исполнительной, судебной — содействуют наращиванию правовой ткани при той же самой, формально (текстуально) неизменной Конституции.
Приведение в соответствие высоким стандартам Конституции РФ и положениям международного права норм национального законодательства обусловило принятие Федерального закона от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (ФЗ об ОРД), заменившего Закон РФ от 13 марта 1992 г. № 2506-I «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации».
ФЗ об ОРД регулирует весьма непростую сферу правоотношений, касающихся средств и методов борьбы с преступностью, в том числе осуществляемых преимущественно негласно, прямо затрагивающих и (или) ограничивающих конституционные права личности, а потому имеющих зыбкую грань между правом и бесправием, соблюдением и защитой прав и их необоснованным ограничением или нарушением. Именно положения Конституции позволяют точно понять, где проходит такая граница между правом и бесправием, правомерными и соразмерными ограничениями права и произволом и злоупотреблением, нравственностью и имморализмом.
Положения ФЗ об ОРД взаимосвязаны с содержанием других законодательных актов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, ведомственных и межведомственных нормативных правовых актов. Таким образом, можно говорить, что в настоящее время нормативно-правовая, прежде всего законодательная, база этого вида деятельности создана. Но идеального права не бывает, нет и быть не может и идеального текста законоположений, не допускающего неоднозначных толкований. Возможность неоднозначного толкования любого текста вытекает из фундаментальных свойств человеческого языка. Кроме того, нормативные акты сами содержат коллизии и противоречия. Для преодоления этих коллизий и для того, чтобы право развивалось и, развиваясь, обеспечивало потребности изменяющейся жизни, необходимо богатое юридическое толкование — теоретическое и практическое, прежде всего судебное.
При этом жизнь и право не стоят на месте, жизнь идет, реальность меняется, меняются законодательство и практика его применения, а соответственно, и судебная практика. Поэтому законоположения можно и нужно анализировать, обсуждать, подвергать тщательному разбору. Но это необходимо делать высокопрофессионально.
В настоящее время требуются ясные и строгие юридические догмы в хорошем смысле слова, с которыми связаны прочная правовая система и предсказуемая правовая политика и политика права. Для этого необходимо, чтобы правовые нормы действовали, т. е. представляли собой «живое право», а не сводились к «свернутому» состоянию юридических текстов книг и папок, пылящихся на полках, превращающихся в конечном счете в «мертвое право». Соответственно, необходимо толкование, учитывающее правоприменительную практику, отвечающее на ее злободневные вопросы. При этом такое толкование должно базироваться на положениях Конституции РФ, ее точной, современной и гибкой интерпретации, отражать основные юридические ценности: права и свободы человека, верховенство права, справедливость и равенство.
Официальное, общеобязательное толкование Конституции Конституционным Судом РФ служит основой для преодоления имеющихся неконституционных положений в законодательстве. Тем самым обеспечивается охрана Конституции, на ее положения ориентируются правотворчество, правоприменение и все конкретные правоотношения. Правовые позиции Конституционного Суда при всех колебаниях, промахах и недостатках ориентированы на ценности Конституции, на расширение конституционного поля. Тем самым Суд наряду с другими органами государственной власти способствует ориентации государственной и правовой жизни России на развитие конституционных ценностей. Конституционный Суд, разрешая споры о праве, проверяя конституционность законов и иных нормативных актов, в том числе с учетом практики их применения, рассматривая вопросы допустимости жалоб, принял более 200 решений, касающихся положений ФЗ об ОРД, что не может не учитываться в толковании и комментировании положений этого Закона.
Не могут не учитываться ценный опыт и богатая практика Верховного Суда РФ по вопросам оперативно-розыскной деятельности, а также правовые позиции Европейского Суда по правам человека (ЕСПЧ), касающиеся специальных методов расследования и оперативно-розыскной деятельности.
Ценность предлагаемого вниманию читателей комментария заключается в том, что в нем учтены решения Конституционного и Верховного судов РФ, ЕСПЧ, приведено системное толкование положений ФЗ об ОРД во взаимосвязи с другими законодательными и иными нормативными правовыми актами.
Публикация комментария к ФЗ об ОРД с приложением решений Конституционного Суда РФ и обзоров практики ЕСПЧ по вопросам этой деятельности, безусловно, поможет как квалифицированным специалистам, так и «рядовым» читателям более детально разобраться в существе оперативно-розыскной деятельности, правовых инструментах, орудиях и компетенции органов, ее осуществляющих, уяснить соразмерность ограничения федеральным законом прав и свобод человека и гражданина в конституционно значимых целях.
Предлагаемый комментарий в значительной степени разъясняет многие актуальные теоретические и прикладные аспекты оперативно-розыскной деятельности, дает возможность разрешить проблемные вопросы правоприменительной практики, вытекающие из современных реалий, а потому комментарий будет полезен практикующим юристам.
В. Д. Зорькин,
Председатель Конституционного Суда РФ,
заслуженный юрист РФ,
доктор юридических наук,
профессор