Административное судопроизводство : учебное пособие для бакалавриата / Ю. Н. Старилов, С. Н. Махина, О. С. Рогачева ; под ред. Ю. Н. Старилова. 2019. 496 с.

В учебном пособии освещены наиболее важные темы учебного курса «Административное судопроизводство». Изложены современные теоретико-правовые представления о содержании, структуре, принципах, стадиях административного процесса в судах общей юрисдикции, которые увязываются с изучением теории административного иска, доказыванием и доказательствами по административному делу, особенностями производства по отдельным категориям административных дел в соответствии с процессуальными правилами КАС РФ. Анализ законодательства об административном судопроизводстве проводится в неразрывной связи с концепцией и историей развития административной юстиции в России.

Опт. цена: 1589,90 р.     696633.01.01

Содержание

Предисловие     12

Глава 1. Административная юстиция  и административное судопроизводство     20

§ 1. Юридическая характеристика административной юстиции     20

§ 2. Административная юстиция в России: этапы становления и развития     28

§ 3. Развитие законодательства об административном судопроизводстве (2015—2018 гг.) и правовые позиции Верховного Суда Российской Федерации     51

§ 4. Значение Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для административного права и процесса     55

Глава 2. Административное судопроизводство: содержание, административно-процессуальная форма, задачи     60

§ 1. Юридическое содержание  административного судопроизводства     60

§ 2. Административно-процессуальная форма     64

§ 3. Административное судопроизводство  и сфера административных  и иных публичных правоотношений     69

§ 4. Административное судопроизводство как вид судебного контроля и способ укрепления законности в сфере административных и иных публичных правоотношений: содержание и виды     73

§ 5. Задачи и общие вопросы осуществления  административного судопроизводства     78

Глава 3. Административное процессуальное право     82

§ 1. Административное процессуальное право:  понятие и особенности     82

§ 2. Предмет и метод административного процессуального права     91

§ 3. Система административного процессуального права     93

§ 4. Соотношение административного процессуального права с другими отраслями права     96

§ 5. Нормы и источники административного процессуального права: понятие и виды     99

§ 6. Административное судопроизводство  как учебная дисциплина     104

Глава 4. Административно-процессуальные отношения     107

§ 1. Понятие, признаки и содержание  административно-процессуальных отношений     107

§ 2. Основания возникновения, изменения и прекращения административно-процессуальных отношений     112

§ 3. Объекты административно-процессуальных отношений: понятие и содержание     118

§ 4. Субъекты административно-процессуальных отношений: понятие и виды     123

Глава 5. Административные дела. Подведомственность  и подсудность административных дел судам общей юрисдикции     127

§ 1. Административные дела: понятие и виды     127

§ 2. Подведомственность и подсудность административных дел судам общей юрисдикции     132

§ 3. Особенности нормативно-правового обеспечения порядка рассмотрения и разрешения административных дел     145

§ 4. Общие правила и исключения подведомственности и подсудности административных дел     148

Глава 6. Принципы административного судопроизводства     152

§ 1. Понятие принципов административного судопроизводства     152

§ 2. Виды принципов административного судопроизводства     155

Глава 7. Правовое положение субъектов (участников) административного судопроизводства     168

§ 1. Субъекты административного судопроизводства:  понятие, виды и группы     168

§ 2. Суд в административном судопроизводстве:  назначение и формирование состава суда, отводы     170

§ 3. Стороны в административном судопроизводстве     174

§ 4. Административный истец и административный ответчик     176

§ 5. Прокурор в административном судопроизводстве     179

§ 6. Лица, выступающие в защиту прав, свобод  и законных интересов других лиц  или неопределенного круга лиц, и заинтересованные лица     184

§ 7. Иные участники, содействующие осуществлению административного правосудия     188

§ 8. Представительство в административном судопроизводстве     194

Глава 8. Доказывание и доказательства  по административному делу     198

§ 1. Понятие доказательств по административному делу  и их виды     198

§ 2. Требования к доказательствам  в административном судопроизводстве     200

§ 3. Доказывание и предмет доказывания  по административному делу     204

§ 4. Обязанность доказывания     212

§ 5. Стадии доказывания     214

Глава 9. Административный иск  и административное исковое заявление     217

§ 1. Право на судебную защиту  и право на административный иск     217

§ 2. Административный иск: понятие, элементы  и юридическое значение     221

§ 3. Виды административных исков     226

§ 4. Административное исковое заявление:  понятие и процессуальное правовое значение     231

§ 5. Изменение основания или предмета  административного иска. Административные исковые требования: соединение и разъединение.  Отказ от иска и его признание. Примирение сторон     235

§ 6. Встречный административный иск     241

Глава 10. Общие условия и процессуальные правила рассмотрения и разрешения административных дел     244

§ 1. Меры предварительной защиты  по административному иску: понятие, особенности, юридическое значение и виды     244

§ 2. Процессуальные сроки  в административном судопроизводстве     275

§ 3. Судебные извещения и вызовы     279

§ 4. Судебные расходы     283

§ 5. Меры процессуального принуждения при осуществлении административного судопроизводства:  понятие, виды, порядок применения     287

Глава 11. Стадии административного судопроизводства     298

§ 1. Стадии административного судопроизводства:  основные положения     298

§ 2. Возбуждение административного дела  в суде первой инстанции.  Подготовка административного дела  к судебному разбирательству     299

§ 3. Разбирательство административного дела     318

§ 4. Производство в суде апелляционной инстанции     333

§ 5. Производство в суде кассационной инстанции     361

§ 6. Производство в суде надзорной инстанции     375

§ 7. Производство по пересмотру вступивших в законную силу судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам     377

§ 8. Процессуальные вопросы,  связанные с исполнением судебных актов  по административным делам     387

Глава 12. Производство по отдельным категориям  административных дел: законодательная основа  и особенности рассмотрения     407

§ 1. Производство по административным делам  об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства  и обладающих нормативными свойствами     407

§ 2. Производство по административным делам  об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных  и муниципальных служащих     420

§ 3. Производство по административным делам,  рассматриваемым Дисциплинарной коллегией  Верховного Суда Российской Федерации     429

§ 4. Производство по делам о защите избирательных прав  и права на участие в референдуме граждан  Российской Федерации     433

§ 5. Производство по административным делам  об оспаривании результатов определения  кадастровой стоимости объектов недвижимости     436

§ 6. Производство по административным делам  о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок  или права на исполнение судебного акта в разумный срок     442

§ 7. Производство по административным делам  о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения  или иного структурного подразделения,  другого общественного объединения, религиозной  и иной некоммерческой организации, либо о запрете деятельности общественного объединения  или религиозной организации, не являющихся  юридическими лицами, либо о прекращении деятельности средств массовой информации,  либо об ограничении доступа к аудиовизуальному сервису     448

§ 8. Производство по административным делам  о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение  или о продлении срока пребывания  иностранного гражданина, подлежащего депортации  или реадмиссии, в специальном учреждении     451

§ 9. Производство по административным делам  об административном надзоре за лицами,  освобожденными из мест лишения свободы     453

§ 10. Производство по административным делам  о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь  в стационарных условиях, в недобровольном порядке, о продлении срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке или о психиатрическом освидетельствовании гражданина  в недобровольном порядке     456

§ 11. Производство по административным делам  о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию  в недобровольном порядке     460

§ 12. Производство по административным делам  о защите интересов несовершеннолетнего или лица, признанного в установленном порядке недееспособным, в случае отказа законного представителя  от медицинского вмешательства,  необходимого для спасения жизни     462

§ 13. Рассмотрение мировым судьей административных дел о вынесении судебного приказа  в порядке административного судопроизводства     464

Рекомендуемая литература     476


Предисловие

Предлагаемое для использования обучающимися в образовательных учреждениях высшего образования учебное пособие содержит краткое изложение научно-теоретического материала и законодательства об административном судопроизводстве по главным темам учебной дисциплины «Административное судопроизводство».
Авторами рассматриваются вопросы, связанные с выяснением юридического значения, процессуально-правового потенциала и основного содержания вступившего в законную силу 15 сентября 2015 г. Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ), а также роль и местонахождение административного процессуального права в структуре российского процессуального права, в механизме реализации судебной власти в стране, создании системы надлежащей юридической защиты прав, свобод, законных интересов граждан и организаций.
КАС РФ представляет законодательную основу и административно-процессуальную форму, предназначенные для полноценного рассмотрения и разрешения судами общей юрисдикции административных дел. Правовая природа этих судебных дел объясняется возникающими в сфере административных и иных публичных отношений публичными спорами, требующими законного, справедливого, своевременного и правильного разрешения.
Этот Кодекс положил начало развитию судебной практики по административным делам в соответствии с административно-процессуальными нормами. Сложившиеся на протяжении многих десятилетий правовые порядки в области разрешения административно-правовых споров в соответствии с правилами гражданского процесса в настоящее время фактически заменены институтами и судебными процедурами, определенными законодательством об административном судопроизводстве.
Идея развития отдельного вида судопроизводства, а именно административного, на протяжении многих лет сталкивалась с большими трудностями, с нежеланием не только практически осуществить конституционно-правовую норму об административном судопроизводстве (ч. 2 ст. 118 Конституции РФ), обогатив судебную практику новым видом правовых споров — административными делами, но и полноценно ее обсудить. Однако конституционно-правовое развитие страны, стремительное формирование новой российской правовой системы, отраслевого законодательства способствовали становлению административной юстиции и юридическому оформлению административного судопроизводства.
Необходимость обеспечения субъективных публичных прав человека и гражданина, законных интересов организаций также требовала учреждения полноценного механизма, способствующего осуществлению судебной власти в стране, а именно административного судопроизводства с конкретными задачами, принципами, стадиями, доказыванием и доказательствами, особенностями рассмотрения и разрешения административных дел судами общей юрисдикции по правилам специального процессуального законодательства — КАС РФ.
Выделение в предмете административного права административно-юстиционных (административно-судопроизводственных) отношений обусловлено масштабным действием таких институтов, как административные процедуры (принятие административных актов) и административная юстиция (административное судопроизводство) — судебный контроль за правовым качеством нормативных правовых актов управления (нормоконтроль), представляющих собой результат административного нормотворчества, а также за правовыми решениями (действиями и бездействием) должностных лиц государственных и муниципальных органов, государственных и муниципальных служащих (судебное оспаривание индивидуальных правовых актов).
Административная юстиция в системе административно-правового регулирования выполняет правозащитную, обеспечительную и нормоконтрольную функции. Важнейшей чертой административной юстиции считается наличие надлежащей процессуальной формы разрешения возникающих в административной практике противоречий и устранения нарушений (процессуальный порядок рассмотрения соответствующих административных правовых дел и споров).
Правовые системы зарубежных стран включают несколько типов (или моделей) административной юстиции. Однако наиболее предпочтительной моделью организации административной юстиции является административное правосудие, осуществляемое специальными судами. Оно характеризуется формированием системы органов судебной власти (например, административных судов), которые рассматривают в порядке административного судопроизводства (административного правосудия) публично-правовые споры или административные дела.
В сфере российской административной юстиции в настоящее время действуют нормативные положения, установленные административным процессуальным законодательством (КАС РФ). Сюда же можно отнести нормы арбитражно-процессуального права (Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (АПК РФ)), которые также создают правовой режим осуществления административного судопроизводства арбитражными судами.
Административное судопроизводство означает новый этап в развитии не только общего административного права, но и, конечно, административного процессуального права. Наличие в системе административного права института административного правосудия позволяет констатировать, что данная отрасль права в полной мере соответствует общепризнанным стандартам современного правового государства. Именно в такой системе административное право приобретает демократическую форму установления и обеспечения осуществления надлежащего правового режима управленческих отношений, так как речь идет об определенной законом системе органов исполнительной власти (публичного управления), о совершении управленческих действий, об административных процедурах, административных договорах (т. е. управленческом процессе) и о порядке рассмотрения судом административных споров граждан и органов публичной власти, органов государственного управления и их должностных лиц.
Осуществляемый судами нормоконтроль является внешним контролем по отношению к правовым актам государственной администрации. Посредством использования нормоконтролирующей деятельности обеспечивается законность (правомерность) административных правовых актов. Формой нормоконтроля выступает судебное оспаривание правовых актов управления, в результате которого в необходимых случаях акты управления могут признаваться недействующими в соответствии с правилами, установленными в КАС РФ.
Если оценивать принятие КАС РФ с точки зрения решения задач судебной реформы, то можно констатировать, что данный процессуальный закон представляет собой завершающий этап спланированной законодателем модернизации российского процессуального законодательства, в результате которой были созданы как новые формальные правовые институты, так и традиционные для судебной власти процедуры, предназначенные для разрешения административных и иных публичных споров. Именно поэтому учеными-административистами аргументируется вывод о создании новой административно-процессуальной формы, элементы и признаки которой появились вместе с вступлением в силу КАС РФ.
Процессуально-правовое содержание и организационно-структурные характеристики современного административного процесса (административного судопроизводства) позволяют утверждать, что этот вид судебного процесса органически взаимосвязан с материальным публичным (административным) правом, административным и административным процессуальным законодательством, со всей его сложной систематикой и нормативной логистикой развертывания на практике механизма правового регулирования. Это объясняется и тем, что нормы административного права призваны устанавливать надлежащие юридические порядки в сфере публичного управления, организации и функционирования исполнительных органов государственной власти, взаимодействия административных органов с гражданами и организациями, желающими осуществлять принадлежащие им права и свободы, а также при необходимости защищать свои законные интересы посредством обращения в суд с административным исковым заявлением.
Особенно тесно административно-процессуальные нормы взаимосвязаны с частями административного права, имеющими традиционно наименования «административные процедуры» и «административные акты». В некоторых странах законы (кодексы) об административном судопроизводстве включают в свое содержание правовые нормы, устанавливающие стандарты и порядки административных процедур, т. е. правила принятия исполнительными органами публичной власти и их должностными лицами административных актов. Взаимодействие административного судопроизводства и административных процедур в Российской Федерации обусловливает их одновременную модернизацию и разработку концепций согласованного и взаимозависимого правового регулирования как административно-процессуальных, так и административно-процедурных отношений.
Несмотря на сложившиеся в течение длительного времени представления об отраслевой процессуальной принадлежности административного судопроизводства к гражданскому процессу, как в теории судебного процесса, так и в судебной практике, среди как ученых — специалистов в области гражданского и арбитражного процесса, так и ученых — представителей науки административного права постепенно укореняются убеждения в том, что принятие КАС РФ положило начало созданию новой отрасли процессуального права — административного процессуального права со своим предметом правового регулирования и особенностями рассмотрения и разрешения административных дел. Существовавшая в советские годы модель гражданско-процессуального регулирования отношений, вытекающих из административных и иных публично-правовых отношений, была заменена административно-процессуальными правилами рассмотрения и разрешения судами административных дел. В современных условиях не только декларируется, но и законодательно обеспечивается конституционно-правовая ценность института административного судопроизводства, что значительно повышает роль феномена специальной административно-процессуальной формы осуществления судебной власти в стране.
Вместе с принятием КАС РФ и появлением судебной практики применения нового законодательства об административном судопроизводстве сформировалась дискуссия, предметом которой стали вопросы о предназначении и отраслевой процессуальной принадлежности административного правосудия; как следствие, возникла проблема совершенствования порядка административного судопроизводства. Все это, несомненно, будет способствовать привлечению внимания научного сообщества, юристов, законодателя к тематике рассмотрения судами общей юрисдикции публично-правовых споров и улучшению российского административно-процессуального законодательства.
Отмечая самостоятельность административного судопроизводства как специального вида осуществления судебной власти, особый предмет регулирования КАС РФ порядка осуществления административного судопроизводства в судах общей юрисдикции и появившиеся в связи с этим новые теоретико-правовые конструкции, невозможно отрицать мощное и результативное влияние гражданско-процессуальных норм и институтов на формирование правовых порядков и правил в области административного судопроизводства.
В учебной и научной литературе отмечается юридическая специфика административного судопроизводства как в научном, так и в учебно-образовательном плане; при этом подчеркивается его «отделение» от предмета гражданского процессуального регулирования. Здесь уместно привести две большие цитаты из известного научного труда С. А. Корфа, которые, с одной стороны, показывают органическую, «природную» связь административного процесса с гражданским, а с другой — внутренне-структурное взаимодействие с административным правом.
1. «Нет никакого сомнения, и это признается как друзьями, так и недругами административной юстиции, что источником и образцом построений административного процесса послужил процесс гражданский; столетние принципы последнего были применены ко вновь родившемуся в XIX в. административному процессу: в равной мере сие относится и к Франции, и к Италии, и к Германии. Да иначе и быть не могло, если принять во внимание, с одной стороны, их духовное сродство, с другой же — теоретическую разработанность процесса гражданского. Этим объясняется, что многие принципы обоих процессов совершенно тождественны, другие весьма похожи друг на друга».
2. «Исторически административный иск развивался из жалобы, начальственной и инстанционной; постепенно и незаметно вырастал он из подобной жалобы; этот процесс завершился в момент создания в государстве административного суда; через него прошли все государства, в которых в настоящее время имеются административные суды; ...постепенно жалоба получает особые формы, процессуальные гарантии, обособляется от жалобы по начальству, передается ведению специальных органов и наконец превращается в судебно-административный иск, причем образцом его юридической конструкции служат построения гражданского процесса».
Таким образом, из этих цитат видно, что нынешние дискуссии о содержании и особенностях административного судопроизводства, приоритетной роли гражданской процессуальной формы в создании современного административного процесса и многих других спорных вопросах процессуальной правовой теории вряд ли можно назвать какими-то новыми. Представители различных отраслевых наук процессуального права и юристы-практики (судьи, должностные лица административных органов, государственные и муниципальные служащие) сегодня по-разному оценивают и характеризуют процессуальные нормы КАС РФ; начатая дискуссия пока не завершена; продолжаются «непримиримые» споры об уникальности и предметных особенностях этого процессуального закона, о «природной» взаимосвязи структуры и содержания КАС РФ с ГПК РФ и АПК РФ (цивилистическим процессом), юридическом значении административно-процессуальных правовых норм, обеспечивающих надлежащий порядок рассмотрения и разрешения административных дел.
Настоящее учебное пособие освещает наиболее важные темы учебного курса «Административное судопроизводство». Начинается книга с анализа теории административной юстиции, ее поэтапного развития в России на протяжении последнего столетия, выяснения влияния теории административной юстиции на появление идеи разработки и принятия в нашей стране Кодекса административного судопроизводства, который, по сути, и стал надлежащей основой, во-первых, для формирования российского административного процессуального законодательства, а во-вторых, для осуществления судебной власти в рамках специальной административно-процессуальной формы. В центр теоретического анализа ставятся такие понятия и законодательные конструкции, как административный и иной публичный спор, административные дела, административный иск, административное исковое заявление, административный истец и административный ответчик, сфера административных и иных публичных правоотношений. Именно административное судопроизводство призвано решать задачи укрепления законности и предупреждения нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений.
Далее рассматриваются вопросы понимания административного процессуального права, его предмета, метода, системы, норм, институтов, структуры и источников. Как следствие, кратко изучается система административно-процессуальных отношений. Невозможно представить познание административного судопроизводства без конкретизации административных дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции. Здесь же исследуется вопрос о подведомственности и подсудности административных дел судам общей юрисдикции. Особое внимание при изучении любого вида судебного процесса уделяется принципам правосудия. В административном судопроизводстве принципы наделяются законодателем специальными правовыми характеристиками, позволяющими сделать вывод об их особенностях в данном виде судебной процессуальной деятельности.
Отдельная глава учебного пособия формирует у обучающихся общее представление о видах субъектов (участников) административного судопроизводства и их административно-процессуальном статусе: стороны; административные истец и ответчик; прокурор; лица, выступающие в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц; иные участники, содействующие осуществлению административного правосудия. Центральной темой учебного курса является, конечно, деятельность суда общей юрисдикции по доказыванию, анализу и оценке доказательств по рассматриваемому административному делу.
В систему общих условий и процессуальных правил рассмотрения и разрешения административных дел, как правило, включаются меры предварительной защиты по административному иску и их виды, процессуальные сроки в административном судопроизводстве, судебные извещения, вызовы, расходы, меры процессуального принуждения при осуществлении административного судопроизводства.
Обучающиеся в обязательном порядке должны получить знания о стадиях административного судопроизводства: возбуждение административного дела в суде первой инстанции (подготовка административного дела к судебному разбирательству); разбирательство административного дела; производство в суде апелляционной инстанции; производство в суде кассационной инстанции; производство в суде надзорной инстанции; производство по пересмотру вступивших в законную силу судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам. Предметом теоретического анализа в этой части книги стали процессуальные вопросы, связанные с исполнением судебных актов по административным делам.
В завершающей части учебного пособия авторы дают материал о производстве по отдельным категориям административных дел, например: производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами; производство по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ; производство по административным делам об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости; производство по административным делам о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок. Законодатель предусмотрел в КАС РФ и другие категории административных дел, для рассмотрения которых имеются специальные административно-процессуальные нормы.