Административное право: учебник / под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной. — 3-е изд., перераб. и доп. 2020. 736 с.
Гриф УМО
В соответствии с федеральным государственным образовательным стандартом в учебнике рассматриваются предмет и метод административного права; административно-правовой статус субъектов административного права (российских и иностранных граждан, органов исполнительной власти, государственных служащих, предприятий, учреждений и организаций); формы и методы реализации исполнительной власти; ответственность за совершение административных правонарушений. Освещаются административно-правовые основы управления в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах. Специальный раздел посвящен проблемам административно-процессуальной деятельности.
Опт. цена: 2399,90 р. 102000.13.01
Содержание
Принятые сокращения 16
Предисловие 17
Часть первая Сущность и основные институты административного права
Раздел I. Понятие административного права 22
Глава 1. Введение в курс административного права 22
§ 1. Общее понятие управления. Управление как социальное явление 22
§ 2. Государственное управление 25
§ 3. Исполнительная власть: понятие и содержание 27
Глава 2. Предмет и метод административного права 30
§ 1. Предмет административного права 30
§ 2. Методы административного права 34
§ 3. Принципы и функции административного права 36
§ 4. Место административного права в правовой системе Российской Федерации 39
§ 5. Источники административного права 42
§ 6. Наука административного права 50
Глава 3. Административно-правовые нормы и административно-правовые отношения 58
§ 1. Административно-правовые нормы 58
§ 2. Административно-правовые отношения 64
§ 3. Реализация субъективных прав и обязанностей 70
Раздел II. Субъекты административного права 72
Глава 4. Административно-правовой статус гражданина 72
§ 1. Основы административно-правового статуса гражданина Российской Федерации 72
§ 2. Права и обязанности граждан в сфере государственного управления 75
§ 3. Административно-правовая защита прав и свобод граждан 78
§ 4. Обращения граждан 81
§ 5. Особенности административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства 84
Глава 5. Органы исполнительной власти в системе субъектов административного права 87
§ 1. Понятие и виды органов исполнительной власти 87
§ 2. Принципы организации и деятельности органов исполнительной власти 96
§ 3. Полномочия Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти 105
§ 4. Правительство Российской Федерации 112
§ 5. Федеральные органы исполнительной власти 119
§ 6. Полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации 124
§ 7. Организации, реализующие отдельные государственные полномочия 130
Глава 6. Административно-правовой статус государственных служащих 136
§ 1. Государственная служба: понятие, система, принципы 136
§ 2. Государственные должности и должности государственной службы 142
§ 3. Понятие и классификация государственных служащих 148
§ 4. Основы административно-правового статуса гражданских служащих 151
§ 5. Административно-правовое регулирование прохождения гражданской службы 163
§ 6. Противодействие коррупции на гражданской службе 170
Глава 7. Административно-правовой статус коммерческих и некоммерческих организаций 175
§ 1. Организации в системе государственного управления 175
§ 2. Административно-правовой статус коммерческих организаций 176
§ 3. Некоммерческие организации как субъекты административного права 181
§ 4. Общественные объединения: понятие, виды, особенности административно-правового положения 185
§ 5. Религиозные объединения 193
Раздел III. Административно-правовые формы и методы реализации исполнительной власти 196
Глава 8. Административно-правовые формы реализации исполнительной власти 196
§ 1. Понятие административно-правовой формы реализации исполнительной власти 196
§ 2. Виды административно-правовых форм реализации исполнительной власти 198
§ 3. Правовые акты управления: понятие, юридическое значение 199
§ 4. Виды правовых актов управления 201
§ 5. Условия, порядок вступления в силу и действия правовых актов управления 205
§ 6. Административно-правовой договор 211
Глава 9. Административно-правовые методы реализации исполнительной власти 214
§ 1. Понятие административно-правового метода реализации исполнительной власти 214
§ 2. Виды методов реализации исполнительной власти 216
Глава 10. Административное принуждение 220
§ 1. Сущность убеждения и принуждения 220
§ 2. Понятие и основания административного принуждения 223
§ 3. Виды административного принуждения 226
Раздел IV. Административное правонарушение и административная ответственность 232
Глава 11. Административное правонарушение 232
§ 1. Сущность и признаки административного правонарушения 232
§ 2. Юридический состав административного правонарушения 238
§ 3. Отграничение административного правонарушения от преступления 247
Глава 12. Административная ответственность 249
§ 1. Понятие и основные черты административной ответственности 249
§ 2. Обстоятельства, исключающие административную ответственность. Освобождение от административной ответственности 254
Глава 13. Административное наказание 257
§ 1. Понятие и цели административных наказаний 257
§ 2. Виды административных наказаний 258
§ 3. Общие правила назначения административного наказания 269
§ 4. Эффективность административных наказаний 275
Глава 14. Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях 280
§ 1. Виды органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях 280
§ 2. Подведомственность и подсудность дел об административных правонарушениях 282
Раздел V. Обеспечение законности в сфере реализации исполнительной власти 289
Глава 15. Законность и способы ее обеспечения в сфере реализации исполнительной власти 289
§ 1. Понятие законности и способы ее обеспечения в деятельности органов исполнительной власти 289
§ 2. Государственный контроль и его виды 297
§ 3. Прокурорский надзор 314
§ 4. Административный надзор 316
§ 5. Обжалование действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц 320
§ 6. Общественный контроль 323
Глава 16. Специальные административно-правовые режимы 328
§ 1. Понятие, признаки, классификация специальных административно-правовых режимов 328
§ 2. Режим чрезвычайного положения 330
§ 3. Режим военного положения 334
§ 4. Режим контртеррористической операции 335
§ 5. Режим чрезвычайной ситуации 337
§ 6. Иные административно-правовые режимы 340
Часть вторая Административно-правовые основы организации государственного управления в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах
Раздел VI. Административно-правовые основы управления в экономической сфере 345
Глава 17. Административно-правовые основы управления экономическим развитием 345
§ 1. Организационно-правовая система управления 345
§ 2. Органы управления экономическим развитием 352
Глава 18. Административно-правовые основы управления в области финансов 364
§ 1. Организационно-правовая система управления 364
§ 2. Административно-правовой статус Центрального банка Российской Федерации 370
§ 3. Административно-правовой статус Счетной палаты Российской Федерации 375
Глава 19. Административно-правовые основы управления антимонопольной деятельностью, государственное регулирование деятельности субъектов естественных монополий, предпринимательской деятельности 377
§ 1. Организационно-правовая система управления 377
§ 2. Органы управления антимонопольной деятельностью, регулирования деятельности субъектов естественных монополий, предпринимательской деятельности 383
Глава 20. Административно-правовые основы управления промышленностью и торговлей 391
§ 1. Организационно-правовая система управления 391
§ 2. Органы управления промышленностью и торговлей 393
Глава 21. Административно-правовые основы управления агропромышленным комплексом 404
§ 1. Организационно-правовая система управления 404
§ 2. Органы управления агропромышленным комплексом 406
Глава 22. Административно-правовые основы управления транспортным комплексом 412
§ 1. Организационно-правовая система управления 412
§ 2. Органы управления транспортным комплексом 414
Глава 23. Административно-правовые основы управления строительно-жилищным комплексом 423
§ 1. Организационно-правовая система управления 423
§ 2. Органы управления строительно-жилищным комплексом 429
Глава 24. Административно-правовые основы управления в области цифрового развития, связи, информационных технологий и массовых коммуникаций 432
§ 1. Организационно-правовая система управления 432
§ 2. Органы управления в области цифрового развития, связи, информационных технологий и массовых коммуникаций 436
Глава 25. Административно-правовые основы управления таможенным делом 442
§ 1. История создания таможенных органов 442
§ 2. Органы управления таможенным делом 448
Глава 26. Административно-правовые основы управления в области экологии, охраны окружающей среды и природопользования 454
§ 1. Организационно-правовая система управления 454
§ 2. Органы управления в области экологии, охраны окружающей среды и природопользования 455
Раздел VII. Административно-правовые основы управления в социально-культурной сфере 467
Глава 27. Административно-правовые основы управления в области образования и науки 467
§ 1. Организационно-правовая система управления 467
§ 2. Органы управления в области образования 472
§ 3. Органы управления в области науки 477
§ 4. Научные организации 480
Глава 28. Административно-правовые основы управления в области культуры 484
§ 1. Организационно-правовая система управления 484
§ 2. Органы управления в области культуры 491
Глава 29. Административно-правовые основы управления в области здравоохранения 492
§ 1. Организационно-правовая система управления 492
§ 2. Органы управления в области здравоохранения 497
Глава 30. Административно-правовые основы управления в области труда и социальной защиты 504
§ 1. Организационно-правовая система управления 504
§ 2. Органы управления в области труда и социальной защиты 509
Глава 31. Административно-правовые основы управления в области физической культуры и спорта 514
§ 1. Организационно-правовая система управления 514
§ 2. Органы управления в области физической культуры и спорта 519
§ 3. Правовой статус Олимпийского комитета России и спортивных федераций 521
Раздел VIII. Административно-правовые основы управления в административно-политической сфере 526
Глава 32. Административно-правовые основы управления в области обороны 526
§ 1. Оборона как область государственного управления 526
§ 2. Система и компетенция государственных органов, осуществляющих управление в области обороны 532
§ 3. Правовое положение органов военного управления Вооруженных Сил Российской Федерации 542
Глава 33. Административно-правовые основы управления в области безопасности 544
§ 1. Организационно-правовая система управления 544
§ 2. Органы управления в области безопасности 546
Глава 34. Административно-правовые основы управления в области внутренних дел 558
§ 1. Сущность и содержание управления в области внутренних дел 558
§ 2. Органы управления внутренними делами 562
§ 3. Понятия общественного порядка и общественной безопасности 568
§ 4. Правовое положение полиции 572
§ 5. Управление войсками национальной гвардии Российской Федерации 576
§ 6. Управление в области гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий 580
Глава 35. Административно-правовые основы управления в области юстиции 584
§ 1. Организационно-правовая система управления 584
§ 2. Органы управления в области юстиции 586
Глава 36. Административно-правовые основы управления иностранными делами 593
§ 1. Организационно-правовая система управления 593
§ 2. Органы управления иностранными делами 599
§ 3. Посольства и консульские учреждения Российской Федерации 603
Часть третья АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
Глава 37. Сущность и назначение административно-процессуальной деятельности 608
§ 1. Административный процесс: понятие и виды 608
§ 2. Правовое регулирование административно-процессуальной деятельности 612
Глава 38. Административно-процедурный процесс 615
§ 1. Регистрационные процедуры 616
§ 2. Лицензионно-разрешительные процедуры 627
Глава 39. Административно-юрисдикционное производство 630
§ 1. Понятие и признаки административно-юрисдикционного производства 630
§ 2. Виды административно-юрисдикционного производства 632
Глава 40. Производство по делам об административных правонарушениях 645
§ 1. Понятие и содержание производства по делам об административных правонарушениях 645
§ 2. Участники производства по делам об административных правонарушениях 654
§ 3. Доказывание и доказательства 670
§ 4. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях 678
§ 5. Возбуждение дела об административном правонарушении 692
§ 6. Рассмотрение и принятие решения по делу об административном правонарушении 698
§ 7. Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях 711
§ 8. Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях 724
Предисловие
Административное право является базовой, ключевой отраслью правовой системы России наряду с конституционным, гражданским и уголовным правом. Оно составляет основу правового регулирования разнообразных общественных отношений, повседневно возникающих в различных сферах государственной и общественной жизни. Истоки этой правовой отрасли коренятся в появившихся еще в древнейшие времена тех или иных правилах, призванных организующе воздействовать на жизнь общества во всем ее многообразии. Таким образом, исторически возникла и получила многовековое развитие объективная потребность в особых регуляторах, имеющих своим непосредственным объектом собственно организующую деятельность власти и связанные с ней общественные отношения. Подобной деятельности древние римляне дали специальное название — administratio, что означает руководство, управление. Так возникло управленческое, или административное, право.
В современных условиях в связи с преобразованиями в нашей стране коренным образом изменились общественные, в том числе управленческие, отношения, а следовательно, сущность, цели и содержание административного права. Эти изменения можно сгруппировать по нескольким направлениям.
Изменения политической системы повлекли за собой совершенно новое положение личности, гражданина в обществе и государстве. Человек, его права и свободы провозглашены Конституцией РФ высшей ценностью. Перенос центра внимания на обеспечение прав и свобод человека потребовал пересмотра концепции взаимоотношений государства и гражданина.
Организация государственной власти на основе теории разделения властей привела к прекращению всевластия Советов и партийной номенклатуры, к самостоятельности исполнительной власти и административного права, которое ранее довольно часто заменялось «телефонным» правом партийных руководителей.
Реорганизация федеративного устройства России связана с закреплением новых принципов Федерации, которые призваны обеспечить целостность и суверенитет страны и одновременно необходимый уровень самостоятельности субъектов РФ, возможность решения на местах широкого комплекса проблем развития территорий с учетом их национальных, экономических и иных интересов и особенностей. Роль административного права в этом процессе также коренным образом меняется, поскольку ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесено административное и административно-процессуальное законодательство. А это значит, что все субъекты РФ могут создавать необходимую им собственную административно-правовую законодательную базу (разумеется, не противоречащую федеральному законодательству) для успешного функционирования органов исполнительной власти своего уровня, исполнительных органов местного самоуправления, обеспечения прав и свобод граждан на своей территории.
Переход к рыночным отношениям в экономике повлиял и на сущность административного права. Возникновение многообразных форм собственности потребовало равной защиты со стороны государства всех ее видов, государственного регулирования новых экономических процессов. Между тем на первом этапе экономических реформ государство вместе со сложившимся ранее правовым механизмом «ушло» из экономики, рассчитывая на решение возникших совершенно новых экономических проблем посредством рыночных механизмов, в частности конкуренции. Однако вскоре стало ясно, что без государственного регулирования, и прежде всего административно-правового, такие проблемы решить невозможно. Государство с помощью административного права стало возвращать себе утраченные позиции в воздействии на экономику, облекая экономические механизмы (цена, прибыль, налог, пошлина, квота, кредит и т. д.) в административно-правовую форму.
Формирование правового государства, проводимые в стране правовые реформы на основе верховенства Конституции РФ, приоритета закона во всех сферах жизни общества не оставили в стороне и административное право. Суть происходящих в нем изменений состоит в следующем: ранее административное право представляло собой совокупность в основном подзаконных актов, т. е. постановлений правительства, актов министерств и ведомств — приказов, инструкций, наставлений, уставов, положений, которые нередко не только конкретизировали закон, но и изменяли его, а подчас сводили на нет, создавая тем самым почву для произвола, ограничения прав и свобод граждан. Теперь же концептуальные вопросы функционирования исполнительной власти регулируются на основе законов и нормативных указов Президента РФ.
Как же эти изменения отразились на сущности (назначении) административного права? Многие годы делался акцент на том, что административное право призвано регулировать общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государственного управления. И это правильно. Однако в современных условиях характеристика сущности административного права должна быть дополнена и другим важным элементом, а именно: административное право все в большей мере призвано регулировать отношения, возникающие между личностью и государством, между гражданином и органами власти, обеспечивая реализацию и охрану прав и свобод граждан в сфере государственного управления, их защиту от возможного произвола, ущемления или ограничения этих прав и свобод со стороны того или иного чиновника государственного аппарата.
Современное российское административное право юридически регулирует повседневную государственно-управленческую деятельность, возникающие в ее процессе многообразные управленческие отношения. Тем самым административное право выполняет роль одного из наиболее существенных выразителей публично-правовых, т. е. государственных, интересов в различных сферах общественной жизни.
Важно подчеркнуть, что под регулирующее воздействие норм административного права подпадают те общественные связи, в которых непременным участником является государственная администрация, представляемая органами государственного управления федерального и регионального уровней. В связи с организацией государственно-властного механизма на основе теории разделения властей эти органы конституционно названы органами исполнительной власти, а их деятельность является фундаментом административного права.
Исполнительная власть в системе разделения властей призвана обеспечивать проведение в жизнь общих правил и требований, сформулированных нормами законодательства, их неуклонное исполнение всеми государственными и негосударственными образованиями, должностными лицами и гражданами. Тем самым исполнительная власть проводит в жизнь государственную политику.
Достижение этих целей предполагает создание специального механизма исполнительной власти, т. е. системы государственных органов, на практике реализующих исполнение законов. Это и есть органы исполнительной власти (государственного управления). Они администрируют, т. е. управляют, экономическую, социально-культурную и административно-политическую сферы жизни страны. Их деятельность по сути является управленческой, исполнительной и внесудебной. Государственная деятельность подобного рода необходима. Она — наиболее зримое проявление (внешнее выражение) государственной власти.
Сущностное назначение исполнительной власти, государственного управления состоит в том, чтобы «практически организовать» проведение законов в жизнь, добиться достижения поставленных целей, определенного положительного результата. Этой работой и занимаются повседневно, непрерывно органы исполнительной власти, осуществляя государственное управление.
Поэтому необходимо совершенствовать систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, государственную службу, организацию местного самоуправления, устранять административные барьеры, прежде всего перед малым и средним предпринимательством, ликвидировать избыточные, дублирующие функции федеральных и региональных органов исполнительной власти, искоренять коррупцию.
Вместе с тем хорошо организованный, обеспеченный всем необходимым государственный аппарат может работать результативно только при условии эффективной деятельности каждого государственного служащего, каждого чиновника.
К сожалению, довольно часто слова «администрация», «администрирование» вызывают негативную реакцию, как нечто бюрократическое, чиновничье, принудительное. Но нельзя не видеть правоохранительную функцию административного права, что предполагает возможность использования средств юридического принуждения для обеспечения должного правового поведения в сфере государственного управления. Нужно уметь различать в регулируемых административным правом отношениях главное — позитивное воздействие на существующие общественные связи. Причем на первый план выдвигаются отношения между аппаратом государственного управления и гражданами, а они возникают, изменяются и прекращаются для каждого гражданина практически ежедневно.
Именно органами исполнительной власти решаются вопросы, связанные с реализацией права граждан на труд, образование, социальное обеспечение, охрану здоровья; именно они охраняют жизнь и имущество граждан, выдают им лицензии (разрешения) на предпринимательскую деятельность, регистрируют изменения места пребывания и жительства, назначают государственные пенсии, рассматривают и разрешают административно-правовые споры, возникающие по инициативе граждан (например, разрешают жалобы граждан на неправомерные действия должностных лиц), и т. п.
Органы исполнительной власти, руководствуясь требованиями законодательства, играют заметную роль и в новой для нашего общества сфере общественных отношений, порожденной переходом к институтам рынка, многообразием форм собственности. Административно-правовое регулирование становится одним из необходимых средств целенаправленного государственного воздействия на экономику.
Нельзя при этом игнорировать и то, что все более разнообразные организационные формы приобретают государственный контроль и надзор, причем не только в экономической сфере.
Административному праву отводится существенная роль в обеспечении национальной безопасности страны, в регламентации деятельности органов исполнительной власти в этой жизненно важной сфере.
Велико значение административного права в борьбе с многочисленными административными правонарушениями.
14 марта 2020 г. Президент РФ подписал Закон РФ о поправке к Конституции РФ № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти». После одобрения в ходе общероссийского голосования этот Закон вступит в силу, не только изменив Конституцию, но и обусловив принятие значительного числа нормативных актов различного уровня. Предполагается серьезная трансформация многих государственно-правовых институтов, в том числе в сфере организации и реализации исполнительной власти. Это требует глубокого осмысления со стороны научного и педагогического сообщества, поэтому в данном учебнике планируемые изменения отражены схематично. В ближайшем будущем авторским коллективом будет подготовлен новый учебник, в полной мере соответствующий новым реалиям.